自我国实施《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》以来，我国村（社区）普遍制定了村规民约（居民公约），在处理村（社区）内部事务过程中发挥了积极作用。但多年来村规民约（居民公约）因群众参与度不高、制订程序不规范、内容不合法等原因导致其执行效果不理想，在基层社会治理中尚未充分发挥其应有的作用。针对这种现状，亟需加强对村规民约（居民公约）的法制审核，以确保其与宪法、法律、法规和国家政策的规定相一致，保障人民群众合法权益，充分调动广大人民参与市域社会治理现代化的积极性、主动性、创造性。

    一、村规民约（居民公约）制定和执行中存在的问题

    通过对湖南省广大农村和社区的走访，发现村规民约（居民公约）在基层自治治理实践中存在着一些制定主体及程序不合法、脱离当地实际、内容违法、执行难落实等问题。

    （一）制定主体不合法。调查发现，部分村规民约（居民公约）制定主体没有严格按照《村民委员会组织法》或《城市居民委员会组织法》规定由村（居）民会议决定，还是简单的以村（社区）党组织会议、“两委”会议、党员代表会议等代替村（居）民会议来表决通过。

    （二）制定程序不规范。在当地乡镇和街道的主导和推动下，一些村和社区为了在规定时间完成制定任务，未能充分发动群众参与，仅由村（社区）党支部或村（社区）委员会开会讨论决定，甚至是驻村干部、法律顾问代为起草，就制定出台了村规民约（居民公约）。

    （三）文本内容不合法。从调查情况来看，有些村（社区）在制定村规民约（居民公约）时法律知识欠缺，未充分听取和征求当地群众的意见，不考虑本地风土人情和地域特色，无法把握好国家法与乡村风俗之间的关系，存在制定文本的部分条款与国家法相违背的情况。例如有的村在制定村规民约时，在分配征地拆迁补偿款时，对嫁到外地未迁户口的本地妇女不予分配；还有的在整治村（居）民大操大办婚礼葬礼中设定一定金额的罚款等。

    （四）执行效果不理想。一些村规民约（居民公约）在制定过程中未征求大部分村（居）民意见，也毫无地域特色，甚至还有违法条款，未能取得当地群众的普遍认可，因此在实施过程中往往成了“挂在墙上”的文字，难以落地执行。

    二、规范村规民约（居民公约）工作的建议

    （一）高度重视村规民约（居民公约）工作。各级党委政府，特别是乡镇（街道）一级要站在健全充满活力的基层群众自治制度，推进市域社会治理现代化的高度，充分发挥村规民约（居民公约）在自治、法治、德治中的重要作用，尊重群众主体地位和首创精神，充分发扬民主、广泛汇聚民智、有效激发民力，让人民群众成为推进市域社会治理现代化的最积极参与者。

    （二）严格规范村规民约（居民公约）制定程序。程序合法是村规民约（居民公约）具备合法性与合理性的基本保障。在制（修）定村规民约（居民公约）时，先要在制订过程中宣传相关法律法规知识和制定村规民约（居民公约）的作用意义，同时在宣传中促进村规民约（居民公约）的制订，必须要通过村（居）民会议的形式，让全体村（居）民意识到村规民约（居民公约）的严肃性，让当地群众通过村（居）民会议的形式实现参与村（居）事务的管理。只有村（居）民真正参与，群众才会愿意并乐于接受村规民约（居民公约）的规范和约束，增强其最终的落实执行力。

    （三）全面开展村规民约（居民公约）法制审核。尽管村规民约（居民公约）按照现行法律和相关政策需报送乡镇和街道审核，但由于没有明确并细化审核机制，直接导致村规民约（居民公约）合法性审查环节的缺失和执行权威下降。今年4月30日，湖南省司法厅、湖南省民政厅联合下发《关于开展村规民约和居民公约法制审核的指导意见》（以下简称《指导意见》），对在制定或者修订村规民约（居民公约）过程中，组织开展法制审核工作进行具体细化和规范。这标志着湖南在全国率先出台规范村规民约（居民公约）法制审核工作专门文件。《指导意见》要求，重点对村规民约（居民公约）制（修）定主体、程序和文本内容是否合法进行“体检”“治疗”，并明确了法制审核的执行主体和具体流程，以确保全省村规民约（居民公约）法制审核工作常态化、规范化、法治化运行。《指导意见》专门就法制审核工作职责分工作出明确规定，要求各级司法行政机关组织指导司法所认真做好村规民约（居民公约）法制审核工作、民政部门密切配合，争取党委和政府重视支持，把村规民约（居民公约）法制审核纳入全面加强基层建设和法治乡村建设的重要内容。

    （作者：傅莉娟 全国政协委员，民革湖南省委副主委，湖南省司法厅副厅长）